Заметки о стандартизации в строительстве
Дмитрий Филиппов, президент Некоммерческого партнерства строителей малого и среднего бизнеса
Закон «О техническом регулировании» по замыслам его авторов должен был защитить потребительский рынок от опасной продукции и освободить бизнес-сообщество от излишнего контроля со стороны государства. Однако наличие в нем большого количества системных ошибок привело к противоположному результату: ранее действовавшая система перестала существовать, а новую по этому закону из-за его несовершенства до сих пор создать не могут, и вряд ли создадут.
Теперь, к примеру, строительному сообществу приходится работать вслепую. Можно представить, сколько допущено грубых нарушений, ошибок, влекущих материальный ущерб и ущерб жизни и здоровью граждан. Только вдумайтесь: в домах, выстроенных 6 лет назад после отмены обязательности прежних строительных норм и правил, в нише для электропроводки до сих пор можно обнаружить лохмотья ткани, засунутые туда горе-строителями для заполнения пустот. И этот пример не единственный. Мы будем ещё долго пожинать плоды порочности Закона «О техническом регулировании», искать виновных и терпеть убытки.
Разбирая ФЗ «О техническом регулировании», можно обнаружить в нем грубейшие ошибки и нарушения законодательства. Например, глава 4 «Подтверждение соответствия» нуждается в большой переделке. В ней, в частности, не предусмотрено создание уполномоченных органов, осуществляющих во всех цивилизованных странах подтверждение соответствия продукции обязательным требованиям законодательных актов верхнего уровня (в нашем случае - технических регламентов). То есть органов, следящих за соблюдением теми же строительными компаниями обязательных минимальных требований, просто нет! Как можно при этом вообще полагаться на безопасность зданий и сооружений?
Вплоть до 2007 года, а именно тогда были внесены некоторые поправки в Закон «О техническом регулировании», система нормативно-технического регулирования в строительстве практически не функционировала, и за бортом осталось множество нерешенных вопросов. Но поправки лишь незначительно улучшили ситуацию. Чтобы в корне исправить положение, предусматривалось принятие к 2010 году восьми первоочередных технических регламентов, имеющих прямое отношение к строительству, но до сих пор, а на дворе уже 2009 год, ни один из них не принят.
Однако, на заседании рабочей группы по техническому регулированию Общественной палаты РФ 31 марта 2009 года прозвучало, что вскоре планируется принятие поправок к этому закону в части… снятия сроков принятия первоочередных техрегламентов вообще. Что ж, если кто-то предполагал, что они будут приняты вовремя, то, возможно, вскоре эти оптимисты восторжествуют.
Но ведь, согласно п. 19 ст. 16 ФЗ «до дня вступления в силу технического регламента утверждается… перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента». Вот с этим, мягко говоря, не получилось. И шансы, что за ближайший год будет сделана такая работа (а не её имитация) приблизительно равны шансам на фактическое существование Деда Мороза.
К сожалению, уповать на скорейшее устранение ошибок не приходится. Этот правовой хаос, возникший 7 лет назад, мог прекратиться намного раньше, если бы вносились грамотные поправки в уже существующий закон. Отсутствие техрегламентов и устаревшие стандарты разрушат любую отрасль российской экономики, включая строительную. Посмотрите на жилые дома, которые строят за короткий промежуток времени. Возможно, вы сами живете в таком доме? А теперь подумайте, как он был выстроен благодаря ошибкам в нынешнем законодательстве.
Технические комитеты Ростехрегулирования, прямой обязанностью которых является актуализация соответствующих норм и правил - стандартов, СНиПов, СанПиНов и других нормативно-правовых документов, бездействуют по ряду причин. Что касается строительной отрасли, то большая часть СНиПов содержит устаревшую информацию, актуальную разве только в 1970-е годы. Актуализированные Минрегионом в 2008 году СНиПы очень похожи на их предыдущие устаревшие версии.
Чтобы вывести строительство из нормативно-правовой комы необходимо учитывать и использовать мировой и европейский опыт стандартизации, использовать принципы нового и глобального подходов, действующие, кстати, уже не одно десятилетие, а также российские реалии. Можно долго говорить о необходимости обновления имеющихся стандартов, их актуализации, гармонизации с мировыми и европейскими. Но лучше просто начать все это делать, и делать безотлагательно. Ведь российская строительная отрасль больна, и ее лечение должно быть комплексным, объективным и правильным.
За 7 долгих лет, проведенных в переговорах, строительное сообщество устало бороться с разработчиками негодных законов. Было проведено, наверное, больше тысячи круглых столов, конференций и совещаний, на которых обсуждались те или иные законодательные акты. На них мы уже устали неустанно твердить, что работать с существующей системой нормативов просто невозможно!
Обратив, наконец, внимание на бушующую толпу недовольных, именующие себя правоведами решили сделать ход конём. Они выдвинули проекты закона «О стандартизации» и «Об аккредитации в области оценки соответствия» для того, чтобы предложить альтернативу существующему Закону «О техническом регулировании». Но оба законопроекта могут конкурировать с существующим лишь на право быть худшим.
В настоящее время идёт бурное обсуждение уже третьей редакции законопроекта «О стандартизации». Замечу, что в его первую редакцию было вложено больше смысла, так как разработчики прописали в нем хотя бы положения о стандартах саморегулируемых организаций. Так что и в этот раз строительному сообществу, и не только, навязывают законопроект, который, по сути своей, настолько сырой, что потребуется ещё не одна его редакция.
О формулировках и положениях законопроекта некоторое время назад уже высказался М. Н. Гельман в своей статье «Акт абсурда на сцене Ростехрегулирования», опубликованной в «Промышленных ведомостях». Он очень подробно препарировал «опусы» правописцев. В главе 2 этого законопроекта подробно описана организация стандартизации, для осуществления которой необходимо привлечь столько ещё не существующих организаций и, соответственно, людей, что приходит мысль о намерениях правотворцев сгладить волну растущей безработицы в стране. Было бы замечательно, если этот проект остался только на бумаге.
Давно назрел вопрос, а нужен ли закон «О стандартизации» вообще, если он в какой-то степени калькирует разделы уже существующего Федерального закона «О техническом регулировании»? Ведь совместно с его принятием предполагается отмена крайне важных положений ФЗ «О техническом регулировании».
Ведь, как бы плох он не был, мы работаем по нему уже 7 лет, и некоторые судьбоносные вещи в нем все же есть. Но обсуждаемым законопроектом норма ФЗ «Применение международного стандарта как основы для разработки национального стандарта…» заменяется на «Обеспечение преемственности деятельности по стандартизации».
Не теряющий статуса п. 8 ст. 7 ФЗ, где сказано, что «международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов…», в законопроекте предлагается дополнить «реализация государственной политики посредством… - использования национальных стандартов, государственных военных стандартов, общероссийских классификаторов, сводов правил при разработке законодательных и нормативных правовых актов».
Возможно, для «обеспечения национальной безопасности, обороноспособности и мобилизационной готовности Российской Федерации» (главных целей стандартизации по версии разработчиков!) это важно, но вот в строительстве написание технических регламентов и стандартов на основе старых СНиПов может обойтись стране ну очень дорого. Если, конечно, нам все равно, в каких домах мы живем, и нас вообще не интересует вступление в ВТО. Может быть, все же стоило принципиально изменить существующий акт о техрегулировании?
В третьей редакции законопроекта о стандартизации блок, касающийся саморегулирования, исчез Надо ли объяснять его разработчикам, что под стандартами СРО сейчас понимается практически все что угодно, но только не то, что нужно?
Стандарты саморегулирования сейчас регламентированы положениями трех законодательных актов: Градостроительным кодексом, «О саморегулируемых организациях» и «Об аудиторской деятельности. Однако во всех трех упомянутых актах определения стандартов СРО отличаются друг от друга, а в специальном по отношению к СРО в строительстве Градостроительном Кодексе прописаны почти целиком ошибочно.
Поэтому такой важный термин, как «стандарт саморегулируемой организации», необходимо грамотно прописать в профильном законопроекте «О стандартизации». А то ведь в некоторых строительных СРО всерьез собираются проводить, скажем, входной контроль материалов на объектах у членов СРО. Ну и конечно проверять, совместно со строительным надзором, по каким стандартам на стройке располагаются чайники.
Отсутствие правовых положений и механизмов в рассматриваемом законопроекте означает отсутствие соответствующего нормативно-правового регулирования.
Правительство РФ, отменившее лицензирование в строительстве и обязавшее строительное сообщество объединяться посредством создания СРО, должно понимать, что для структур нового управления правовые акты должны прописываться четко, содержать продуманные положения и нормы, а не надуманные идеи, полагая, что и так все сойдет.
К чему приведут подобные, мягко говоря, недоработки, предугадать несложно. И разработчики подобных документов, выставляя своё творчество на суд специалистов, не задумываются, что подрывают, в первую очередь, свой авторитет, а также вводят при этом в заблуждение власти, доверяющие им. А пока проект ФЗ «О стандартизации» выводит из-под регулирования этого будущего закона саморегулируемые организации.
Понятие «Стандарт саморегулируемой организации» намного шире, чем «Стандарт организации», невнятно сформулированное в законопроекте. Стандарт СРО может устанавливать требования к правилам выполнения тех или иных работ, включая безопасность строительных сооружений и конструкций, только если такие требования превышают минимальный уровень безопасности, установленный национальными стандартами. В январе этого года в Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия мною были отправлены замечания на данный законопроект с предложением разместить в законопроекте хотя бы такое определение стандарта СРО:
«Стандарт саморегулируемой организации» - стандарт организации, разработанный и утвержденный саморегулируемой организацией, в котором устанавливаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности и (или) к характеристикам продукции, работам и услугам, обязательные для исполнения всеми членами саморегулируемой организации».
Но предложение без объяснений почему-то не приняли.
Ростехрегулирование поступило безответственно, вычеркнув из последних двух редакций законопроекта весь блок о стандартах СРО. Видимо, предполагается, что какие-то члены СРО, по неизвестно каким стандартам, будут строить неизвестно какие здания и сооружения, а ущерб должны будут возмещать все члены этой СРО. Ведь возмещать ущерб придется солидарно всем ее членам из средств общего компенсационного фонда, который не будет успевать пополняться из-за будущего обилия исков и жалоб. Можно догадаться, что последует дальше.
Обратимся теперь к статье 20 законопроекта «Проверка документов по стандартизации», где указано, что документы по стандартизации проверяются не реже одного раза в пять лет. При разработке нормативно-правовых документов полезно заглядывать в словари и соответствующие учебники.
Проверка, упомянутая в статье 20, является лишь частью комплексной процедуры актуализации, и позволяет только идентифицировать степень соответствия документа научно-техническому прогрессу. А сама актуализация документов и нормативных актов включает в себя помимо проверки еще их анализ, доработку и корректировку с добавлением нововведений и др. Это целая совокупность действий, необходимая для развития бизнес-сообщества, требующая определенных финансовых затрат.
Если примут обсуждаемый законопроект в таком виде, то технические комитеты Ростехрегулирования, увидев в его статье 23 что требуется лишь «проверка», снимут с себя всякую ответственность за обновление документов, и будут раз в 5 лет брать деньги за их повторное прочтение. Но читать мы и сами умеем.
Поэтому выносить заключения после проверки они будут легко и быстро, утверждая, что документы в актуализации не нуждаются. Тогда через несколько лет в России будут действовать настолько устаревшие документы, что произойдет обрушение отечественной строительной отрасли, над которой навсегда будет утерян контроль.
Создается впечатление, что разработчики наших законов до сих пор живут за железным занавесом. Они уже много лет не могут оглянуться на Запад и Восток, чтобы, если не перенять, то хотя бы обратить внимание на опыт наших ближних и дальних соседей. Ведь в большинстве развитых стран осуществляется один раз в 5 лет именно актуализация нормативно-правовых документов, а не только их проверка. Поэтому нужно и должно основываться на мировом опыте разработки норм, правил и стандартов, и не надо заново изобретать велосипед.
Можно долго обсуждать «талантливые» опусы законопроекта «О стандартизации», а можно просто задуматься, кому нужен подобный «документ».